Jouni Heino
Lakimies, AKI-liitot ry
Vaatimus virkatoiminnan puolueettomuudesta sekä hallinnon palveluperiaate ovat jo vanhastaan hyvään hallintoon kuuluvia elementtejä. Ne nähdäänkin yleisesti eräinä perustuslain 21 §:n mukaisten oikeuksien (yksilön oikeus asianmukaiseen ja viivytyksettömään viranomaiskäsittelyyn) ilmentäjinä.
Lainkäytön ja samalla hallinnon puolueettomuuteen kohdistuvien odotusten ja vaatimustason tiukentumiseen on vaikuttanut omalta osaltaan tuomioistuinten esteellisyysvaatimuksien tiukkeneminen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin puolueettomuustestin myötä subjektiivisen puolueettomuuden vaatimuksen ohella myös objektiiviselle puolueettomuudelle annetaan entistä suurempi paino myös hallintotoiminnassa.
Esteellisyys vaarantaa asian puolueetonta käsittelyä
Kirkkolain ohella asioiden käsittelyyn kirkollishallinnossa sovelletaan yleislakina hallintolakia sen esteellisyyssääntelyineen. Esteellisyys vaikuttavaa yleisesti sellaisessa tilanteessa, jossa henkilöllä on asiaan tai asianosaisiin puolueettomuutta vaarantava suhde. Hallintolain 28 §:ssä säädetään esteellisyysperusteet, jolloin viranhaltija on esteellinen. Hallintolain 27 §:n 2 momentin mukaan mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa.
Esteellisyysperusteet
Hallintolain 28 §:ssä säädetään esteellisyysperusteet, joista kuusi ensimmäistä kohtaa ilmentää subjektiivisen puolueettomuuden vaatimusta ja seitsemäs kohta objektiivisen puolueettomuuden vaatimusta. Em. lainkohdan kuusi erityistä esteellisyysperustetta ovat asianosais-/osallisuusjäävi, avustajan- ja edustajanjäävi, intressijäävi, palvelussuhde- ja toimeksiantojäävi, yhteisöjäävi sekä laitos- eli valvontajäävi.
Objektiivisen puolueettomuuden vaarantumista arvioidaan hallintolain 28 §:n seitsemännen kohdan yleislausekkeeseen peilaten. Lainkohdan mukaan viranhaltija on esteellinen, ”…jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.” Yleislausekkeen tarkoittama esteellisyys perustuu kiinteään sidonnaisuuteen käsiteltävänä olevaan asiaan ja sen katsotaan edellyttävän erityistä perustetta.
Yleislauseketta sovelletaan usein tilanteissa, joissa jokin tai jotkut erityisistä esteellisyysperusteista voisivat melkein tulla kysymykseen, mutta ei aivan. Nykyisessä tulkinnankäytännössä pidetäänkin mahdollisena, että esteellisyys voi syntyä myös lähellä erityisiä esteellisyysperusteita olevissa tilanteissa niiden tulkintaa laajentaen myös kumulatiivisen vaikutuksen kautta, kokonaisarvioinnin perusteella.
Käytännössä objektiivista puolueettomuutta arvioitaessa merkitystä annetaan muun ohella sille, miltä tilanne ulkopuolisen silmin näyttää.
Merkitys henkilöstöä koskevassa päätöksenteossa
Mikäli siis päätöksentekoon osallistuva henkilö on ollutkin edellä luetellulla perusteella esteellinen (hän on esim. itse asianosaisen asemassa), täytyy hänen jäävätä itsensä asian käsittelystä ja viranomaisen on 30 §:n mukaan viipymättä määrättävä esteetön viranhaltija käsittelemään asiaa. Myös asianomainen toimielin voi hallintolain 29 §:n mukaisesti tehdä ratkaisun esittelijän esteellisyydestä riippumatta siitä, onko esittelijä itse oma-aloitteisesti ilmoittanut toimielimelle esteellisyydestään tai antanut selvitystä esteellisyyden arviointiin liittyvistä olosuhteista.
Tapauskohtainen tarkastelu
Esteellisyystilanteet tulisi aina ratkaista tapauskohtaisesti. Lähtökohtaisesti siis viranhaltijalla on velvollisuus ottaa tämä oma-aloitteisesti esiin ja tehdä tällöin myös ratkaisu esteellisyydestään. Myös muilla asian käsittelyyn osallistuvilla on oikeus ottaa tämä esiin, ja erityinen velvollisuus voidaan katsoa tähän olevan toimielimen puheenjohtajalla.
Mikäli hallintoviranomaisen päätöksentekoon on osallistunut esteellinen henkilö, päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja siihen on mahdollista hakea muutosta oikaisuvaatimuksella. Asiakysymyksiin ei esteellisyyttä koskevalla ratkaisulla oteta kantaa, vaan kyse on menettelyllisestä seikasta.
Lähetä oma kysymyksesi osoitteeseen edunvalvontaa@akiliitot.fi