Jussi Junni, AKIn toiminnanjohtaja
Tasavallan presidentti vahvisti uuden kirkkolain tulemaan voimaan 1.7.2023 alkaen. Näin saatiin päätökseen lähes 20 vuoden mittainen kirkkolain kodifiointiprosessi. Samaan aikaan voimaan tulee myös uusi kirkon viranhaltijalaki, jossa on myös muutamia viranhaltijan asemaa koskettavia uudistuksia.
Kirkkolain uudistaminen kesti kauan
Kesäkuun loppuun asti voimassa oleva kirkkolaki säädettiin vuonna 1993. Lakia on sen säätämisen jälkeen muutettu yli 50 kertaa. Yksi suurimmista osittaisuudistuksista oli vuonna 2013 toteutettu viranhaltijasääntelyn uudistus.
Kirkkolain kokonaisuudistukselle nähtiin tarve jo lähes 20 vuotta sitten. Kirkkolain tekninen uudelleenkirjoittaminen, ns. kodifiointi, aloitettiin jo vuonna 2005. Työn aloittamisesta kului 12 vuotta ensimmäiseen esitykseen kirkolliskokoukselle. Tänä aikana monia uudistustarpeita lykättiin ajatuksella, että ne toteutettaisiin kodifioinnin jälkeen.
Lain uudistustyössä jouduttiin vuonna 2020 ottamaan uusi valmistelukierros. Tämä johtui siitä, että perustuslakivaliokunta katsoi kirkkolakiesityksen sisältäneen perusoikeusongelmia, jotka olisivat edellyttäneet kirkkolain säätämistä poikkeuslakina perustuslain säätämisjärjestyksessä. Ongelmat koskivat erityisesti viranhaltijan muutosturvaa sekä kirkon jäsenten henkilötietojen suojaa.
Perustuslakivaliokunta katsoi myös, että kirkkolakiesitys oli liian laaja. Koska kirkolla on kirkkolain suhteen aloitemonopoli eikä eduskunta saa muuttaa kirkolliskokouksen esitystä, kirkkolakiesitykseen on sallittua sijoittaa vain kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa koskeva sääntely, ei yhtään enempää.
Kirkkohallitus valmistelikin nopeassa aikataulussa uuden kirkkolakipaketin, jossa kirkkolaista oli siirretty mahdollisimman paljon sääntelyä kirkkojärjestykseen, jonka kirkolliskokous antaa itse. Sellaiset kirkkolakiin kuulumattomat asiat, joista perustuslain 80 §:n 1 mom. huomioon ottaen tulee säätää eduskuntalailla, sijoitettiin kirkollisiin erillislakeihin. Näitä ovat esimerkiksi viranhaltijoita koskevat asiat.
Eduskunta aloitti uudistetun esityksen käsittelyn syyskuussa 2022. Kirkkolaki (652/2023) ja uudet kirkolliset lait hyväksyttiin eduskunnan viimeisessä istunnossa ennen istuntokauden päättymistä 3.3.2023. Tasavallan presidentti vahvisti 14.4.2023 lait tulemaan voimaan 1.7.2023.
Intohimot tunnustuspykälässä
Kirkkolain uudistuksen keskeisin intohimo koski kirkkolakiin sisältyvän ns. tunnustuspykälän sijaintia – sijoitetaanko se eduskunnan hyväksymään kirkkolakiin vai kirkolliskokouksen hyväksymään kirkkojärjestykseen. Tunnustuspykälässä on säädetty siitä, että kirkko tunnustaa Raamattuun perustuvaa kristillistä uskoa, joka on lausuttu kolmessa vanhan kirkon uskontunnustuksessa sekä luterilaisissa tunnustuskirjoissa.
Perustuslakivaliokunta katsoi, että kirkon tunnustuksessa ei ole kyse kirkon järjestysmuodosta ja hallinnosta, jolloin siitä säätäminen ei kuuluisi kirkkolakiin. Valiokunta ei pitänyt perusteltuna, että kirkon tunnustus olisi riippuvainen lainsäätäjän poliittisesta tahdosta. Sen vuoksi tunnustuspykälä olisi tullut sijoittaa kirkkojärjestykseen.
Kirkossa tunnustuspykälän sijainnista käyty keskustelu hukutti alleen kaikki muut kysymykset niin kirkkohallituksessa kuin kirkolliskokouksessakin. Esimerkiksi henkilöstön kannalta olennaisista kysymyksistä keskusteltiin tuskin lainkaan. Lopulta tunnustuspykälä päätyi lakiin äänestyksen tuloksena. Perustuslakivaliokunta kritikoi ratkaisua edelleen.
Tunnustuspykälän sijaintia koskevaan kiihkoon on vaikea löytää selitystä muuta kuin sellaisesta oikeustieteen näkökulmasta virheellisestä uskomuksesta, että tuomioistuimet tutkisivat uskontunnustuksia tai tunnustuskirjoja esimerkiksi pappien virkavelvollisuuksien laiminlyöntiä koskevissa asioissa. Tosiasiassa kirkon uskonnollinen autonomia perustuu tunnustuspykälän sijainnin asemesta aivan muihin asioihin, kuten kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.
Viranhaltijoille oma viranhaltijalaki
Uusi valmistelukierros johti siihen, että viranhaltijasääntely sijoitettiin omaan erillislakiinsa. Heinäkuun alusta kirkkolain ohella nimittäin astuu voimaan laki evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijasta (653/2023), joka sisältää melkein kaiken kirkon viranhaltijoita koskevan sääntelyn.
AKI-liitot on tavoitellut muutosta pitkään ja pitää sitä hyvänä. Kun viranhaltijasääntely on omassa laissaan, sitä ei koske kirkon aloitemonopoli eikä eduskunta ole rajoitettu vain hyväksymään tai hylkäämään kirkolliskokouksen ehdotus.
Tavallinen lainsäätämisjärjestys on olennainen siksi, ettei kirkon viranhaltijasääntely jäisi niin helposti jälkeen muun yhteiskunnan sääntelystä kuin nykyisin. Esimerkiksi kilpailukykysopimuksen muutosturvaa koskevat oikeudet tulivat kirkon viranhaltijoille vuotta myöhemmin kuin kaikkien muiden sektoreiden työntekijöille sen vuoksi, että muutokset piti kierrättää kirkolliskokouksen kautta. Viime vuonna implementoitiin EU:n työehtodirektiivi (2019/1152/EU), mutta kirkkolakia ei ollut mahdollista päivittää EU:n asettamassa määräajassa, vaan direktiivi piti implementoida väliaikaisesti virkaehtosopimuksella.
Tavallinen lainsäätämisjärjestys mahdollistaa nyt sen, että eduskunta voi korjata kirkon lainvalmistelussa ilmenneet puutteet. Eduskunta käyttikin heti tätä oikeuttaan lisäämällä kirkon viranhaltijalle kirkon valmistelijoilta unohtuneen oikeuden saada vapaata työstään hyvinvointialueen luottamustehtävän hoitamista varten. Myös viranhaltijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimus ja syrjintäkielto (ks. jäljempänä) olisi ollut voimassa jo 10 vuoden ajan, jos eduskunta olisi voinut korjata tämän puutteen käsitellessään asiaa vuonna 2012.
Viranhaltijasääntelyä ei kuitenkaan sijoitettu viranhaltijalakiin täysin johdonmukaisesti. Kirkolliskokous päätti vastoin alkuperäistä esitystä siirtää kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota koskevan kelpoisuusehdon sekä lähes kaikki papin virkoja koskevat erityissäännökset kirkkolakiin eduskunnan muutosoikeuden ulottumattomiin sillä perusteella, että nämä olisivat pelkästään kirkon järjestysmuotoa ja hallintoa. Lopputuloksena on se, että papin virkojen osalta pykälät ovat täynnä ristiviittauksia lakien välillä ja lain soveltajan pitää osata tulkita rinnakkain kirkkolakia, viranhaltijalakia ja kirkkojärjestystä. Käytännöllisempi lähestymistapa olisi ollut tarpeen.
Kirkkolainuudistuksen keskeisin intohimo koski kirkkolakiin sisältyvän ns. tunnustuspykälän sijaintia.
Kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota voidaan edellyttää aiempaa harvemmin
Nykyisin kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota edellytetään kaikissa virkasuhteissa ja lisäksi niissä työsuhteissa, jotka liittyvät jumalanpalveluselämään, diakoniaan, kasvatukseen, opetukseen tai sielunhoitoon taikka joissa kirkon jäsenyyden ja konfirmaation edellyttäminen on työtehtävien vuoksi muutoin perusteltua. Tätä vaatimusta, että kirkon virassa tulee olla konfirmoitu kirkon jäsen riippumatta siitä, onko kyse esimerkiksi taloushallinnon asiantuntijan virasta, on oikeustieteessä kritikoitu liian tiukaksi. Työsuhteiden osalta eduskunnan oikeusasiamies on pariinkin otteeseen huomauttanut kirkkoa siitä, että kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota voi vaatia esimerkiksi IT-asiantuntijan tehtävässä.
Uudessa kirkkolaissa mahdollisuus vaatia kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota on aiempaa kapeampi. Kirkon jäsenyyttä ja konfirmaatiota voidaan jatkossa edellyttää vain niissä virka- ja työsuhteissa, joiden tehtävät liittyvät kirkon jumalanpalveluselämään, diakoniaan, kasvatukseen, opetukseen, sielunhoitoon tai edustamiseen. Erottelu virkojen ja työsuhteiden välillä poistuu, jolloin vaatimukset ovat samat palvelussuhdelajista riippumatta.
Muutoksen taustalla on EU:n työsyrjintädirektiivi (2000/78/EY) sekä EU:n tuomioistuimen vuoden 2018 ratkaisu Egenberger. Siinä tuomioistuin katsoi, että kirkon jäsenyyden tulee olla työn suorittamiseen liittyvien yhteyksien vuoksi työtä koskeva, organisaation eetokseen perustuva todellinen, perusteltu ja oikeutettu vaatimus. Mikäli näin on, erilainen kohtelu työnhakijan uskonnon perusteella olisi sallittua.
Uusi tasapuolisen kohtelun vaatimus ja syrjintäkielto
Uudessa viranhaltijalaissa säädettiin myös työnantajan velvollisuudesta kohdella viranhaltijoita tasapuolisesti sekä kielto syrjiä määräaikaisia ja osa-aikaisia viranhaltijoita vakituisiin ja kokoaikaisiin nähden. Nämä kiellot perustuvat EU:n määräaikaista työtä (1999/70/EY) ja osa-aikatyötä (1997/81/EY) koskeviin direktiiveihin ja ne olisi tullut saattaa voimaan myös kirkossa jo tämän vuosituhannen alussa.
Kirkolliskokous kuitenkin aikanaan kaatoi koko kirkon viranhaltijaoikeuden uudistuksen nimenomaan viranhaltijoiden syrjintäpykälän takia, ja sen vuoksi kirkon viranhaltijoiden oikeudet eivät ole olleet sillä tasolla, mitä EU on jäsenvaltioiltaan edellyttänyt. On nurinkurista, että kirkon työntekijöillä on koko ajan ollut vastaavat oikeudet työsopimuslain perusteella.
Työnantajalla on jatkossa velvollisuus kohdella viranhaltijoita tasapuolisesti, ellei erilainen kohtelu ole viranhaltijoiden asema ja työtehtävät huomioon ottaen perusteltua. Työnantajan on kohdeltava samankaltaisissa ja vertailukelpoisissa tilanteissa olevia viranhaltijoita samalla tavoin.
Tasapuolisen kohtelun vaatimus koskee sekä työnantajan työnjohto-oikeutta että palvelussuhteen ehtoja. Vaatimus korostaa esimerkiksi sitä tosiseikkaa, että yhtä vaativista tehtävistä tulee maksaa yhtä suurta tehtäväkohtaista palkkaa, eli työnantajan on aktiivisesti pyrittävä poistamaan perusteettomat palkkaerot. Samoin esimerkiksi samassa henkilöstöryhmässä on annettava vapaa viikonloppu yhtä usein kaikille viranhaltijoille.
Jatkossa määräaikaisiin ja osa-aikaisiin viranhaltijoihin on kiellettyä soveltaa epäedullisempia virkaehtoja kuin vastaaviin vakituisiin ja kokoaikaisiin viranhaltijoihin. Virkaehdoilla tarkoitetaan laajasti palkkaa, palkan lisäksi tulevia etuuksia, kuten virikeseteleitä, työaikoja ja matkakorvauksia sekä työterveyshuoltoa. Esimerkiksi määräaikaisen viranhaltijan, joka työskentelee kuusi kuukautta, tulee saada puolet siitä määrästä virikeseteleitä, mitä vakinainen viranhaltija saa vuoden aikana. Vastaavasti osa-aikaisen viranhaltijan tulee saada kaikki etuudet vähintään osa-aikaisuutensa suhteessa.
Perhevapaaoikeutta heikennettiin
Nykyisessä kirkkolaissa on säädetty, että kirkon viranhaltijalla on sama oikeus perhevapaisiin kuin työntekijällä työsopimuslain mukaan. Uudessa kirkkolaissa viitataan nykyistä lakia tarkemmin työsopimuslain 4 luvun 1–8 §:iin, joissa määritellään työntekijän perhevapaa. Viittauksen ulkopuolelle on jätetty 9 §, jossa on säädetty työntekijän oikeudesta palata perhevapaalta ensisijaisesti aikaisempaan työhönsä tai, jos se ei ole mahdollista, muuhun työsopimuksen mukaiseen työhön.
Kirkon viranhaltijan kannalta tämän viittauksen pois jättäminen tarkoittaa sitä, että viranhaltijalla on kyllä oikeus palata perhevapaalta samaan virkaan, jota hän on hoitanut aiemmin, mutta ei välttämättä samaan tehtävään. Nykyisin työnantajan on tullut odottaa viranhaltijan paluuta työhön, ennen kuin se on voinut muuttaa viranhaltijan tehtäviä, mutta jatkossa virantoimitusvelvollisuuden muuttamista kesken perhevapaan ei ole nimenomaisesti kielletty. Tämä johtaa esimerkiksi tehtävien vaativuutta vähennettäessä siihen, että aika, joka viranhaltijalla on oikeus nauttia vanhaa, korkeampaa palkkaansa, voi kulua perhevapaan aikana kokonaan.
EU:n työelämän tasapainodirektiivi (2019/1158/EU) edellyttää jäsenvaltioilta sen varmistamista, että myös viranhaltijoilla on oikeus perhevapaiden päättyessä palata työhönsä tai vastaavanlaiseen työhön ehdoilla, jotka eivät ole hänelle aikaisempia epäedullisemmat, sekä saada osakseen kaikki virkaehtojen parannukset, joihin hänellä olisi ollut oikeus, jos hän ei olisi pitänyt kyseistä vapaata. Tämä oikeus palata aiempaan työhön aiemmalla palkalla valitettavasti meni kirkkohallitukselta ohitse kuin pidot härkäparin ostajalta, kun se keskittyi puolustamaan valittua ratkaisua pelkällä virassapysymisoikeudella. AKI-liitot valmistautuu puolustamaan viranhaltijoiden oikeutta palata perhevapaalta aiempaan työhönsä lähestymällä seuraavaksi asiassa EU:n komissiota.
Heinäkuun alusta astuu voimaan laki evankelis-luterilaisen kirkon viranhaltijasta, joka sisältää melkein kaiken kirkon viranhaltijoita koskevan sääntelyn.
Viranhaltijan kuluriski oikeudenkäynneissä kasvaa
Uudessa laissa viranhaltijoiden vastuu työnantajan oikeudenkäyntikuluista on suurempi kuin ennen. Nykyään viranhaltija voi esimerkiksi irtisanomisesta valittamisen yhteydessä joutua maksamaan työnantajan oikeudenkäyntikulut vain, jos valitus on ilmeisen perusteeton. Jatkossa työnantajan kulut tulevat lähtökohtaisesti aina maksettavaksi, jos viranhaltija häviää valituksensa. Kuluvastuu ei koske virkavaaleja eikä oikeudellisesti epäselviä asioita.
AKI-liitot on lainvalmistelun aikana tuonut ongelmaa sekä kirkon että eduskunnan päättäjien tietoisuuteen sekä keskustellut heidän kanssaan pykälän muuttamisesta. Valitettavasti kirkolliskokouksen tahto oli seurata tässä asiassa kuntasektorin esimerkkiä eikä pitäytyä nykytilassa, joka jatkuu esimerkiksi valtion virkamiesten osalta vielä tulevaisuudessakin.
Palkan takaisinperinnän suora vieminen ulosottoon torjuttiin
Toisessa asiassa vastakaikua saatiin. Nimittäin kirkkohallituksessa oli alun perin valmisteltu viranhaltijalakiin lisäystä, jossa viranhaltijalta mahdollisesti takaisin perittävä palkka voitaisiin viedä suoraan ulosottoon ilman, että oikeudesta haettaisiin ensin ulosottoperuste. Jos tämä olisi toteutunut, kirkko olisi ollut Suomen työmarkkinoiden erikoisuus siinä, että se olisi voinut aiheuttaa maksuhäiriömerkintöjä kaikille niille viranhaltijoille, joilta takaisinperittävää olisi jäänyt. Onneksi kirkkohallituksen päättäjät kuulivat tässä AKI-liittojen viestin ja viranhaltijan asema pysyi ennallaan.
Erikoisen ehdotuksen oli veistänyt kirkon laintarkastustoimikunta, jossa istuu eräs Korkeimman hallinto-oikeuden tuomari, joka on puolestaan ollut KHO:ssa tekemässä ratkaisua, jonka mukaan työnantajan päätös palkan takaisinperinnästä ei ole ulosottoperuste. AKI-liitot pitää erittäin huolestuttavana, että riippumattomien tuomioistuinten jäsenet osallistuvat kuvatulla tavalla lainvalmisteluun. Mainittu menettely herättää vakavan huolen kirkon lainvalmistelun riippumattomuudesta.
Mitä seuraavaksi?
Uusi kirkkolaki, kirkon viranhaltijalaki ja muut lait siis tulevat voimaan heinäkuun alusta lukien. Kirkossa kuitenkin pohditaan jo, mitä tulisi tehdä seuraavaksi. Monia uudistuksia on siirretty eteenpäin vedoten siihen, että kodifiointiprosessi on kesken.
Tulevina vuosina nähtäneenkin useita kirkkolain osittaisuudistuksia. Kysymys seurakuntarakenteista noussee yhdeksi tärkeimmistä. Työelämäsääntely uudistuu koko ajan ja myös viranhaltijalakia päivitettäneen aktiivisesti. Vireillä on myös monia aloitteita, jotka aikanaan vaikuttavat myös kirkolliseen lainsäädäntöön.
Oikeusministeriössä mietittäneen, mitä tehdään kirkkolain erityisen säätämisjärjestyksen kanssa. Perustuslakivaliokunta on nyt toistamiseen todennut, että asiasta pitää tehdä selvitys. Kirkossa tulisikin nyt miettiä, pyritäänkö mahdollista perustuslainmuutosta hidastamaan neliraajajarrutuksella vai sopisiko ortodoksisen kirkon malli, jossa kirkkoa koskeva laki on aivan tavallisessa järjestyksessä säädettävä laki, myös evankelis-luterilaiselle kirkolle.